中国民办教育五大制度创新（一）

中国民办教育的五大制度创新（一）  

浙江大学教育系  吴华

　　民办教育的出现改变了中国教育的基本结构，导致原来封闭、保守的公办教育实现了向一个开放、充满活力和多元化的现代教育体系的转型，并成为中国社会整体转型中的一个必要的环节。

　　制度经济学的研究表明，任何制度变迁都是成本和效益比较的结果，当制度变迁的预期收益超过制度变迁的成本时，增加制度收益的变迁迟早总会发生。改革开放20多年来在中国大陆教育领域发生的制度变迁和由民办教育引发的制度创新反复证明了制度经济学的这个普遍结论。[1]

　　民办教育在以下五个方面的制度创新有着特别重要的意义。  

一、在法律层面打破了政府对教育的垄断

　　中国自古就有民间自由办学的传统，2500年前的孔子、宋明时期的书院以及建国前广布中国农村的私塾都是这种民间自由办学的典范[2]，[3]。但是到上个世60年代时，主要由于意识形态的原因使自由的民间办学基本消亡，其时虽然农村办学的经费国家所付甚少，但所有的学校都已经处于政府的严密控制之下，自由两字已是荡然无存。改革开放后民办教育的出现打破了政府对教育的垄断，独立的多元办学主体的出现和发展壮大逐步形成了市场经济体制中竞争性的教育市场结构，并因此带动了一系列的教育制度创新。

　　改革开放以后的民办教育与建国后到改革开放之前的民办教育相比有一个根本的区别。改革开放之前的民办教育完全是政府本位的民办教育，期间民办教育的兴盛与衰亡完全取决于政府意志，是计划经济体制在教育领域的直接体现；改革开放以后的民办教育基本上是市场本位的民办教育，尽管政府的政策倾向对民办教育的发展形成了强有力的外部约束，但民办学校的开办与关闭基本上是举办者发现市场机会并在成本和收益之间进行权衡的过程，是举办者追求自身利益的自主决策。[4]当然，这种市场本位的民办教育离开改革开放以来中国社会的全面而深刻的社会转型是不可想象的，也正是在市场经济的体制背景下，民办教育主体意识的觉醒才成为中国教育体制改革的重要推动力量。

　　民办教育打破政府对教育垄断的动力机制是基于私人产权的民办学校的出现，这个分析的逻辑与分析经济领域发生的制度变迁的机理完全一致。因为只有明晰的私人产权才会形成“硬的”财务和预算约束，同时形成强有力的产权激励，才会有足够的积极性通过创新为社会提供差异化的教育服务和持续提高办学效益，也正是因为民办学校的私人产权才有可能基于宪法对公民财产权利的保护来对抗政府利用公权对民办学校的不当干预。

　　《民办教育促进法》的出台是民办教育在法律层面打破政府对教育的垄断的最重要成果。在《民办教育促进法》的相关条款中明确规定了民办教育和公办教育、民办学校和公办学校、民办学校的教师和公办学校的教师、民办学校的学生和公办学校的学生在法律上具有平等地位，从此以后，政府对民办教育的任何歧视都是违法的，都有可能要承担违法责任。正是在这个意义上，《民办教育促进法》即便有再多的不完善之处，但它的出台本身就是共和国教育发展史上一个划时代的事件，因为它宣告了一个旧时代的终结和一个新时代的开始，一个教育自由的新时代从此拉开序幕，尽管认识到这一点的人还太少太少。[5]

　　值得注意的是，尽管民办教育利国利民，对中国教育发展贡献甚伟，但在我们很多官员的头脑里仍然是把民办教育看成公办教育的补充，看成是政府财力不足时不得已而为之的权宜之计，他们对民办教育总是看不顺眼。当然他们打的招牌总是什么“民办教育不能保障教育公平”，什么“义务教育应该完全由政府来承担”，等等，给人以一种“政府财力强大之日，就是民办教育灭亡之时”的感觉，可见在我们一些人的意识形态中的“所有制情结”还是非常强烈。[6]值得庆幸的是，《民办教育促进法》的出台已经为民办教育的发展奠定了坚实的法律基础。 

二、在市场层面改变了游戏规则

　　民办教育作为中国社会市场转型的产物，它的出现和发展深深扎根于市场经济的体制背景之中，民办教育对市场机制的充分利用不但有效克服了由于体制性歧视所带来的资源约束，而且它的成功实践已经深刻地改变了教育市场中的游戏规则。

　　民办教育出现以前，教师作为体制内的生产要素，职业流动和岗位变换受到严格限制。就是到今天，体制内的公办学校教师和体制外的民办学校教师之间的身份差异仍然成为教师流动的严重障碍。民办学校为了获得教师这一最重要的教育资源采取了两个措施：第一，大量聘请和充分利用已经处于准自由状态的退休教师，其中对退休校长的聘用至今仍然是民办学校校长的重要来源；第二，以更高的薪酬水平聘请年轻教师，特别是用有足够吸引力的薪酬水平从公办学校挖优秀教师，推动了教师在全国范围内的大流动，但同时对公办教育产生巨大冲击。[7]可以毫不夸张地说，正是民办教育对教师这种稀缺资源市场价值的认识和挖掘，才使得全体教师的工资水平快速调整到一个合理的位置。当然，现在反过来，公办学校教师工资的提高也迫使民办学校教师工资水平随之提高，使人力资本在整个教育资源的配置过程中进一步合理化。[8]

　　《南方周末》的一篇报道生动地描写了由于民办学校出现而推动教师工资上涨的演进过程：[9]

高中教师身价倍增
　　民办学校近两年在张家口大部分地区，犹如一颗颗石子，激起了阵阵波澜。这里频频出现这样的情况：A县到B县挖老师，B县再反击回挖，或者A、B县共同到C县挖。
　　记者从张家口市教育局了解到，目前全市13个县都在积极发展民办教育，其中八九个县都拥有私立学校，以九年一贯制教育居多。“但是，真正一次性成规模，硬件达标的学校却很少。”教育局发展规划科梁继英补充道。
　　纷纷涌现的私立中学展开了争夺资源的竞争，焦点就是高中教师，优秀的教师一下子身价倍增。
　　“对老师而言，一是工资；二是得到学校认可。”陈贵青道出老师的心声。本来当初听了同学劝言，他打算一个人前往张北打拼，留下妻儿在涿鹿。妻子也同为涿鹿中学教师。“但是县教育局‘威胁’，要把我妻子调到县内偏远山区任教。我当时啥话没说，就决定让妻子一起过来。”
　　陈贵青两口子对薪水不愿公开。其实，由于陈贵青丰富的教学经验和资历，原先每月1500元的工资在涿鹿县城里已是凤毛麟角，甚至高于教育局的一些行政干部们。他表示现在的收入是原来的3倍多。当初张北私立一中的校长亲自来到涿鹿，分别是在大街上和汽车里和他们签约的。“每个教师的工资都是由校长亲自谈，互相不知道。校长也不许对外公开。”
　　据记者私下了解，张北私立一中挖走几个涿鹿中学优秀的高中教师，都是先预付了一年4万－6万元的工资，还有一笔钱，或叫安家费，或者说买断工龄。这样，一个高级教师还没有上岗就可以预先得到十几万元。 

　　民办教育改变游戏规则的另一个典型表现是在招生领域。在传统的公办教育体制中，政府通过招生计划和行政划片严密控制了教育服务的需求与提供，严重窒息了学校的活力和抑制了社会的教育需求。民办学校要生存与发展，在不能从体制内分享招生资源时只能利用市场机制开展招生活动，好在计划经济的解体和市场经济的深化释放了人们被长期压制的教育需求，为民办学校的招生活动提供了市场基础。

　　招生对于公办学校和民办学校有着完全不同的意义。对于公办学校来说，由于政府的财政拨款与学生数没有直接的联系，因此，缩小招生规模是公办学校的天然倾向；[10]民办学校则不同，学校收入与学生数有直接联系，因此，扩大招生规模是民办学校的天然倾向。于是，民办学校必然要求在一个尽可能广阔的市场空间进行自主招生，也由此产生与传统公办教育体系招生计划管理模式的强烈冲突，并常常陷于被地方教育行政部门围剿的处境，受到完全不公正的对待，这种局面随着《民办教育促进法实施条例》的颁布实施有望得到彻底解决。《民办教育促进法实施条例》第二十七条第一款规定，“民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权，可以自主确定招生的范围、标准和方式”；第二款进一步明确要求：“县级以上地方人民政府教育行政部门、劳动和社会保障行政部门应当为外地的民办学校在本地招生提供平等待遇，不得实行地区封锁，不得滥收费用”。该条规定应该被理解为：凡是政府批准的民办学校（不含民办高等学校）具有不受批准单位和办学地点限制的全国招生权。这条规定如果得到切实执行，意味着形成全国统一的民办学校招生市场，不但能够极大地降低民办学校招生过程中发生的交易费用，而且随着市场规模的扩大，民办学校的生存与发展空间都会得到极大的扩张。

　　“教育券”的出现以及由此引发的教育公共财政资助方式的变迁是改变教育市场游戏规则一个意义更加重大的现象，由于这个问题本身所具有的丰富内涵和特殊的重要性，我们将在后面的章节中开展专门的论述。[11]

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　　[1] 诺斯指出，“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。只有当这一条件得到满足时，我们才可望发现在一个社会内改变制度和产权结构的企图。”参见科斯等：《财产权利与制度变迁》，上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994，第274页。

　　[2] 这里之所以要强调“民间自由办学”而不仅仅是“民间办学”，是因为建国以后很长一段时间的“民间办学”在学校经营、人事安排、课程设计与实施等学校活动的关键领域已经基本丧失了办学自主权，办学者办学自由意志的丧失与扭曲使得建国后的“民间办学”已经没有创造性可言，只是一个承担“来图加工”的加工车间而已。

　　[3] 陈桂生对建国后的民办教育有细致的辨析，详见陈桂生：《中国民办教育问题》，北京：教育科学出版社，2001。

　　[4] 我这样说绝没有贬低民办学校举办者办学动机的目的，而是对市场经济体制下决策者理性行为最合理的解释。否则，我们就不能理解为什么在《民办教育促进法》的审议过程中“合理回报”与“产权归属”成为争论焦点的事实，也无法解释民办学校举办者之间的产权转让等市场交易行为。

　　[5] 培养全面发展的人和全面提高中华民族的科学文化素质只能建立在提倡自由精神的素质教育的基础之上，没有教育的自由就不可能有对自由精神的教育关怀，而没有办教育的自由就不可能有受教育的自由，因此，民办教育，更确切地说是教育民营就成为通向提倡自由精神的素质教育的大道。关于提倡自由精神的素质教育与目前倡导的以培养创新精神和实践能力为核心的素质教育并不矛盾，前者着眼于教育制度，后者着眼于教育实践。

　　[6] 认为民办教育只是过渡性现象的观点也是理论界很多人的看法。王建华、邬大光在《对国有民营二级学院的若干思考》一文中就明确提出：“二级学院的生命力如何，无疑是人们普遍关注的问题。我们认为二级学院作为一种有活力的办学机制，在经济尚不发达的中国社会主义初级阶段将长期存在；而若从更长远的历史进程来看，似乎又有着一定的过渡性：①二级学院在发展中壮大，最后会脱离“母体”而单独存在；②二级学院的运作机制在实践中不断完善，最后将引导“母体”共同走产业化道路抑或相反由于其弊端难以克服而重回“母体”；③当经济发达到一定的程度，国家对教育的投资已“力所能及”，同时公办学校也找到了更有活力的办学形式，二级学院将连同其他形式的民办教育一道，因完成使命而退出历史舞台。” 参见王建华、邬大光：“对国有民营二级学院的若干思考”，载《教育发展研究》，2000（9）。

　　[7] 沿海发达地区教育的快速发展在相当程度上得益于内陆地区的教师流向沿海地区，其中一个主要的流向就是从内地的公办学校流向沿海的民办学校。显然，在加快了沿海教育发展的同时，内地教育发展受到损害，这是计划体制所不能允许的。但在市场经济的体制背景下，教师除了受聘用合同约束之外，自由流动已经成为教师的个人权利，民办学校也因此逐步突破了发展中的教师瓶颈。

　　[8] 最近几年来，沿海发达地区公办学校教师持续的工资增长已经对民办学校的教师稳定造成严重影响。

　　[9] 见“‘红顶学校’涿鹿之争”，载《南方周末》2004年9月2日

　　[10] 公办学校通过招收择校生使收入与学生人数发生联系，表面上看公办学校也有扩大招生的冲动，但其真实动机只来之于择校生的激励，结合目前公办学校压缩计划内招生而热衷于招收择校生的普遍现象，为制度经济学关于制度变迁动力机制的一般结论提供了又一个典型的案例。

　　[11] “教育券”的思想最早由美国经济学家弗里德曼提出，倡导政府把原来对公办学校的直接拨款改为向学生发放专门用于购买教育服务的有价凭证，学生持券择校，学校则凭收到的教育券向政府兑取公共资金。2002年，浙江长兴县在国内率先推出以扶持民办教育和职业教育为目的的教育券，由此拉开了公共教育财政制度重大变革的序幕。详见后面章节。