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中国民办教育的五大制度创新（二）
浙江大学教育系 吴华
三、在经营层面改变了对公办学校的管理模式
民办教育市场化的运行方式所表现出来的灵活性和效率机制对政府减轻教育经费短缺的压力是一个难以抗拒的诱惑。于是从上个世纪90年代中期开始，以“公办民助”、“民办公助”、“国有民营”为特征的“基础教育阶段公办学校改制试验”就广泛开展起来了。对于公办学校改制目前有许多批评意见，特别是对于把优质公办学校转为民办学校教育部表示了强烈的反对意见，但由于基础教育管理权限在地方，反对名校转制又缺乏法律依据，所以各地仍然在继续进行各种转制实验。[1]
关于公办学校改制有两个最强烈的反对意见，其中第一个反对意见是担心国有资产流失，但这个理由并不能一般性地成立。对于改制中公办学校所有权不发生转移的情形，即“国有民办”的情形，国有资产流失的可能性基本不存在，比如北京十一中学的改制试验就是一个明证。[2]现实中的事实是，几乎在所有这一类的改制过程中，国有资产都实现了大幅的增值。
另一种改制类型是所有权发生转移，比如浙江余姚四中的整体出售、江苏宝应三所公办名校的捆绑转制等等，虽然实践中不能排除国有资产在转制过程中流失的可能性，但只要交易过程符合“公开、公平、公正”的“三公原则”，公办学校所有权的转移只是国有资产价值形态的改变，并不必然导致国有资产的流失，这一判断在宝应县的公办学校改制案例中得到了充分的说明：[3]，[4]
“在那场堪称“事件”的转制中，宝应县政府与民办翔宇教育集团签下一纸协议，将宝应最优质的教育资源——宝应中学、宝应实验初中、宝应实验小学捆绑转制，全部改成民办学校。
宝应县教育局局长张从正是这次转制的亲历者和推动者之一。他告诉记者，由于历史的原因，宝应经济基础比较薄弱。2000年，全县可用财力1.4亿元左右，而教师工资的财政需求就达1.1亿元。老百姓希望名校能招收更多的学生，也希望薄弱学校的办学条件能得到改善。可当时的宝应中学，每年只能招收8个班；名师荟萃的宝应县实验初中，是租赁了县教师进修学校校舍创办的，办学条件连一般普通中学都不如；县实验小学，周围是居民区，校园没有任何发展的空间。三所名校要发展，惟一的办法是异地重建，但重建起码需要2个亿的资金，这对财力薄弱的宝应而言无疑是个大难题。
机缘巧合，在张从正最感无奈的时候，他与淮安外国语学校董事长王玉芬、校长卢志文坐到了一起。王玉芬曾在上海经营建材、码头，后投资于房地产，麾下的企业是上海市金山区人民政府表彰的“十强私营企业”。虽然事业辉煌，但王玉芬难忘曾经经历的贫困生活和无法圆满的求学梦。1999年，她投资5000余万元兴建了民办的淮安外国语学校，首度涉足教育产业。仅仅一年以后，在她和校长卢志文的努力下，淮安外国语学校成了淮安的名校。
王玉芬和卢志文应邀首次踏上了宝应的土地考察。接下来，他们又和宝应县委书记闻道才坐到了一起。合作意向很快达成，王玉芬表示可以对新建宝应中学进行全额投资，条件是宝应中学转为民办，并且希望宝应实验初中和实验小学也捆绑进来一起转制，因为这样的话可以使十二年基础教育在一种新的体制下予以贯通。暂时不行的话，初中和小学可以先搞“国有民营”。
经过周密的调研后，2001年初，宝应县委县政府研究决定，将宝应中学、实验初中、实验小学三所最优质的名校进行改制。王玉芬则表示，愿意投入巨资，将这三所学校建设成面向普通百姓的全国一流的优质民办学校。
2001年2月18日，双方协议签署之日，也是宝应各界争议四起之时。怀疑与责难，在一夜间涌来。“当时，多数老百姓在怀疑、观望，反对者也有相当的比例。”闻道才说。
宝应民间对这场转制的质疑，概括起来，一是政府把名校“卖”了让私人去办，国有资产是不是流失了。二是私人办学为赚钱，收费门槛会否高得让人上不起学。三是政府是否在甩教育事业的包袱，“卖”了三所学校后原有的财政投入该投的也不用投了。四是原来的教师会不会因为投资方的资本意志而被大量清洗，造成教师队伍危机。
如今担任翔宇教育集团总校长的卢志文告诉记者，当时设计的转制方案中最核心的一点就是“老校不卖”，协议规定投资方必须斥资在异地兴建新校园，用增量投入来解决宝应教育发展的“瓶颈”，而非利用原宝中作简单地存量盘活。这一举措解决了人们眼中的国有资产流失问题。事实上，新宝中并没有带走老宝中一张课桌甚至一支粉笔，而新实验初中在新校园建成之前寄居老宝中校园，每年也以支付100万元的代价进行有偿使用，未来则会将老宝中校园完全还给宝应政府。投资方投入巨资后从宝应县得到的只是宝应三所名校的品牌资源。
在宝应县教育局局长张从正眼里，即便说三所名校的品牌资源卖给了外来投资者，在三所新校园全部异地新建后，三所名校还是在宝应的土地上，投资者带不走它们，它们还是在造福宝应人民。
卢志文向记者描述的那份转制方案中，几乎每一条都非常有现实针对性——
“校名不改”。宝应中学和另两所学校仍维持原名，但在其名称前均加上翔宇教育集团。优质教育资源“宝应出品”的品牌没有改变，而投资方的品牌也得到了张扬。
“教师不推”。方案规定转制后三所学校原有的教师仍是公办教师，并且实行老人老办法，新人新办法。这就限制了政府在原有教师的问题上彻底“甩包袱”。
“拨款不停”。三所学校改制前政府每年拨给的600万人头费继续拨出，但不是拨给这三所学校，而是转投县里其他薄弱学校。这同样使得政府不能在对教育的财政投入上以改制的名义“甩包袱”。
“收费不放”。方案规定了转制后学校的收费上限。事实上，三所学校的收费标准，均低于转制前的标准。这使“改制就是涨价”的质疑烟消云散。
“级别不要”。原来宝中的行政级别是副处级，高于县教育局的正科级。改制后新宝中取消行政级别，也理顺了与教育主管部门的关系。
“地位不削”。方案要求三所名校转制后仍能享受到和原来公办学校时一样的地位，拒绝民办后地位的“边缘化”。
这样的一份方案端出来后，在县里的相关会议上，顺利通过；上报扬州市有关方面，赢得了支持。民意调查显示，了解详细方案后的群众大多认同。
卢志文也说，民办学校有不少优势，但方向不能跑偏。如今一些民办学校被家长形容为“门脸吓人、名师诱人、收费惊人、进去误人”，就是办学思想没有端正的结果。
宝应三所公办名校转制的成功实践表明，在教育产业发展的问题上，无论是姓“公”还是姓“私”，关键是看有没有从根本上推动教育事业的发展，符不符合大多数老百姓的根本利益，“发展是硬道理”这把标尺，量出了宝应在教育转制过程中的成功经验，也量出了宝应教育事业未来的发展潜力。”
反对公办学校改制，特别是反对优质公办学校改制的第二个主要理由是担心穷人因经济原因被排斥在优质学校门外，从而有违教育公平的社会基本价值。这个理由看似合理，而且容易给反对公办学校改制者带上道德上崇高的面具，其实是似是而非的。第一，改制一定导致高收费吗？这在理论上不能成立[5]，而上面所提供的“宝应改制”的案例也说明高收费并不是改制学校的必然归宿。第二，即便改制学校提高收费水平，穷人就一定被挡在学校大门之外吗？如果你天资足够聪颖，根本不用担心经济问题，学校之间对优质生源的争夺可以保证这些人不但不用缴费，而且还可以得到不菲的奖学金；对于既是普通的、又是经济上困难家庭的子女而言，政府完全可以从改制形成的公共财政节余中给他们提供专门的资助，使他们不会因学校提高收费而感到实际的经济压力。[6]第三，有人因经济原因进不了好学校就一定是不公平的吗？由于优质公共教育资源有限，采取任何方式都一定有人不能平等的分享优质公共教育资源。因此，对教育公平的判断的关键不是看谁的利益受损，而应该是看他们是否都享有争取优质教育资源的平等机会，以及是否能够得到合理的补偿。根据这个逻辑，对进入优质学校的学生提高收费水平不但是合理的，因为他们比那些没有进入优质学校的学生占用了更多的公共教育资源，而且是必须的，因为通过这种方式可以形成一种对进入薄弱学校学习的学生的补偿机制，从而给该学生以更多的选择机会和权益保障。[7]最后，我们还必须更深入地分析一下，反对改制的人究竟是哪些人？由于改制后一般会提高收费，所以我们往往先入为主地认为穷人会反对改制，其实，这是一个极大的误区。上面已经讨论了非义务教育的情况，结论是公办学校改制穷人并不一定受损，即便有穷人受损，责任也未必就在改制。现在我们进一步分析义务教育阶段公办学校改制的问题，使我们能对改制这个问题获得一个全面的认识。
政府目前在义务教育阶段实施强制性的“就近入学”政策，一所义务教育阶段的公办学校如果改制，由于它需要在一个更大的范围内招生，原来可以“就近入学”的学生的继续进入该学校的机会就会减少，如果这所学校改制后还提高了收费标准的话，他们还将因此产生更大的教育成本，因此，他们反对改制是可以预见的，也是值得同情的。问题在于，如果这是一所优质公办学校，本来在整个教育财政服务区内的学生都有同等的入读机会，只是由于政府实施强制性的“就近入学”政策才剥夺了他们的权利，[8]现在由于改制使他们重新获得了进入这所学校学习的机会，因此，一个被某些人刻意回避的事实是，在优质公办学校改制遭到一部分人反对的同时，还有十倍于此的人是支持改制的。所以，无论从哪个角度反对公办学校改制，其理由都是不充分的。[9]
也正是由于反对公办学校改制的理由并不充分，而改制产生的潜在预期利益增长又是如此可观，从而导致以“国有民营”为代表的公办学校改制成为民办教育中一个非常特殊又非常有活力的组成部分。[10]从我们所关注的制度创新的角度分析，公办学校改制及其成功实践最重要的价值在于指出了改造传统公办教育体制，推进“教育民营”的一条现实道路。
四、利用混合所有制发展民办教育
在中国民办教育的发展进程中，民间投资人逐步意识到，把民间资金与公办学校的品牌资源结合是实现民办学校快速发展的“终南捷径”。于是在很多地方都出现了越来越多的公办学校参与举办民办学校的新的民办教育发展形态。这方面最重要的案例就是独立学院，这是一个由政府推动的强制性制度变迁的典型案例。
1999年中国大陆高等教育大规模扩大招生后，一些高校为了完成国家扩招计划，同时也为了获得更大的经济利益，纷纷办起二级学院。这些二级学院的招生纳入国家招生计划，但以所谓的“民办机制”运行，其实就是可以降分录取和学生需要交纳更多的学杂费，而与此同时，政府对在二级学院就读的学生则减少或没有财政拨款。二级学院的出现和运行为中国大陆的高等教育规模扩张做出了巨大贡献，但同时也产生了一些新的问题。[11]为了解决这些问题，同时也为了进一步推动高等教育发展，教育部在2003年4月23日印发了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，其中关于独立学院的性质和运行机制有如下的规定：
关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见 （摘录）
近年来，随着我国高等教育规模的快速增长，各项相关改革不断深化，一些地方和高校在高等教育办学机制方面进行了大胆探索，其中由普通高校按照新的机制和模式试办的相对独立的二级学院（以下简称独立学院）发展较快，在保证高等教育规模的增长、扩大高等教育资源等方面起到了积极作用。但是，由于种种原因，一些独立学院在办学过程中出现了不少问题和矛盾，对相关的政策急需进一步明确，管理工作亦应加强和规范。据此，为了更好地促进独立学院持续、健康发展，现特对独立学院的规范管理提出若干意见如下：
一、本文所称独立学院，是专指由普通本科高校按新机制、新模式举办的本科层次的二级学院。
一些普通本科高校按公办机制和模式建立的二级学院、“分校”或其它类似的二级办学机构不属此范畴。
二、试办独立学院要贯彻“积极支持、规范管理”的原则。
在试办独立学院的具体工作中，一要坚持充分利用现有的优质高等教育资源；二要有利于高等教育资源的不断扩大。据此，在今后一个相当长的时间内，要优先支持办学质量高、办学条件好的普通本科高校试办独立学院；办学质量差、办学困难多的普通本科高校，重在进一步提高自身办学水平，改善办学条件，暂不要试办独立学院。不允许以各种变相形式，把高职（大专）学校改办为独立学院。
三、独立学院的申请者（以下简称申请者），应为普通本科高校。
独立学院的合作者（以下简称合作者），可以是企业、事业单位，社会团体或个人，也可以是其它有合作能力的机构。
申请者要对独立学院的教学和管理负责，并保证办学质量。申请者要充分发挥校本部的智力、人才资源优势，切实加强独立学院的教师队伍和管理队伍建设，建立并不断完善独立学院教学水平的监测、评估体系。
合作者负责提供独立学院办学所需的各项条件和设施，参与学院的管理、监督和领导。
为明确申请者和合作者的责、权、利关系，双方应在试办独立学院时签署具有法律效力的合作办学协议。经双方协商，可以成立校董会。校董会的组成及人选由双方商定。院长由申请者推荐、校董会选任。
四、试办独立学院要一律采用民办机制。
试办独立学院建设、发展所需经费及其它相关支出，均由合作方承担或以民办机制筹措解决。
试办独立学院要一律采用新的办学模式。独立学院应具有独立的校园和基本办学设施，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招生，独立颁发学历证书，独立进行财务核算，应具有独立法人资格，能独立承担民事责任。独立学院还可按国家有关教育事业统计工作的规定，独立填报《高等教育基层统计报表》。
我们注意到，虽然在《若干意见》中没有明确“独立学院”是否属于“民办学校”，也没有指出该意见的法律依据，但在这个《若干意见》中的第四条明确规定了“试办独立学院要一律采用民办机制”，在该条的第一款进一步规定“试办独立学院建设、发展所需经费及其它相关支出，均由合作方承担或以民办机制筹措解决。”据此对照《中华人民共和国民办教育促进法》第二条的规定“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。”可以明确“独立学院”属于民办学校。[12]中国大陆的民办高等教育也因此一举新增加了233所本科院校。[13]
独立学院的出现表明民办教育的发展，至少对于民办高等教育来说，已经从完全依靠民间资源走向更多利用公办教育资源的新型发展道路，尽管在这个制度变迁中原来的民办高等学校面临极大的市场竞争压力，但只要政府制定更为公平的市场竞争规则，民办高等教育将获得更大的发展空间应该是一个不争的事实。[14]
五、引导和推动了学校法人制度的建设
在20世纪80年代民办教育产生和发展之前，中国大陆的公办学校在事实上普遍缺乏独立的法律身份，所有的公办学校可以被看成是政府的附属机构。[15]民办教育的发展改变了这种情况，特别是《中华人民共和国民办教育促进法》的制定和实施明确了民办学校的法人地位（第九条第三款，民办学校应当具备法人条件。），从而推动了中国大陆整个教育系统中学校法人制度的建设，成为教育领域强制性制度变迁的又一个重要的典型案例。
公办学校与民办学校相比，在办学自主权方面最大的差异是，公办学校的校长是政府任命的，而民办学校的校长是由学校理事会或董事会任命的（第十九条，民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构。第二十一条，学校理事会或者董事会行使下列职权：（一）聘任和解聘校长；）。产生这种差异的法律背景就是民办学校是独立法人而《教育法》对公办学校并没有提出这样的强制性规定，即公办学校可以不是独立法人。不是独立法人谈办学自主权在逻辑上和法理上都难以成立。因此，公办学校为了和民办学校具有同等的法律地位，首当其冲的是争取独立法人地位。
《民办教育促进法》第五条规定：“ 民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权。”事实上，由于民办学校的办学自主权要大于公办学校的办学自主权，为了使两类学校具有同等的法律地位，扩大公办学校的办学自主权就将成为教育体制改革的必然结果。因此，今后民办教育的发展将在很大程度上预示着公办教育的发展方向。
当公办学校和民办学校都具有了独立法人地位之后，政府干预学校的内部事务就失去了法律依据，于是无论情愿与否，政府都必须，也不得不从教育活动的微观层面退出。
政府从教育活动的微观层面全面退出之后，才能确立政府应该是全社会教育的公共管理（服务）提供者的角色意识，才能真正意识到现在把自己当成是公办学校的教育局（厅）的观念确实是太狭隘了，那些“我连公办学校都顾不过来，哪里还顾得到民办学校”一类的流行观念和说法，其实都是违背法律精神的。
政府退出教育活动的微观层面之后，其行为方式和制度规范都将发生重要的变化，这种变化的深刻性是我们现在难以准确预期的，也正因为如此，受《民办教育促进法》影响最大的应该是政府，由此带来对整个社会的观念冲击和制度创新将会极大地促进整个社会教育事业的发展而不仅仅是促进民办教育的发展。
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[1] 教育部副部长张保庆在2004年9月2日做客人民网强国论坛时明确表达了对优质公办学校转为民办学校的反对意见“我最近发现有个别地方把好的初中、好的高中，以改制的名义卖掉了，卖给私人了，这就是这种错误思想的直接原因，这个我们是坚决反对的。（中国教育和科研计算机网http://www.edu.cn/20040903/3114780.shtml）
[2] “如今的十一学校，新校舍面积是原来的2倍多。10多万平方米的新校舍全是学校自主筹集资金建成。仅此一项，国有资产已增值一亿多，是原来的10倍。”参见“敢为天下先——记李金初和北京十一学校8年改革”，载《人民教育》2003（9）。
[3] 资料来源：“宝应公办名校转制冲击波”http://www.ep-china.net/content/news/c/20031110181643.htm。
[4] 资料来源：公办名校转制：“从突破禁区到规范运作”http://www.ep-china.net/content/president/c/20040111193422.htm。
[5] 目前公办学校改制后收费提高的普遍现实是在政府终止对改制学校财政拨款条件下的结果。但是，义务教育阶段的公办学校改制政府不应该停止拨款，因为公民接受义务教育的权利是不会因为他选择学校的性质而丧失的，这一点在《民办教育促进法》及其实施条例中也都有明确的规定。在非义务教育阶段，如果所有权不发生转移，转制应该被作为公办学校的委托经营或公共服务的政府采购来看待，一如美国的特许学校，政府也不应该停止拨款；只有在所有权发生转移的情况下，政府停止拨款才具有相对的合理性，但宝应的实践证明，收费提高也不是一个必然结果。因此，对改制学校是否应该提高收费的判断必须结合政府行为对学校的影响才会比较客观。
[6] 目前的公办学校改制后，一般在三年之内停止拨款，由此产生的经费节余即便以义务教育综合生师比19：1测算，一所1000人的学校，如果教师年工资按30，000元计，每年相当于节约公共教育经费156万元。如果改制后学校收费为10，000元/生.年，学校中需要补助的贫困生按每人补贴5000元可补助312人。一般而言，改制后节余的公共教育经费足以为贫困家庭子女买单而有余。
[7] 在政府没有拨付给改制学校的那一部分公共资金中应该有一个足够的份额直接资助在薄弱学校就读的学生，以补偿他们在分享公共教育资源时所受的损失。这个道理对于非改制学校也同样成立，是完整的教育公平理论的一个组成部分。
[8] 每一个适龄儿童有进入教育财政服务区内每一所公办学校的平等权利，因此，只有当“就近入学”是自愿时才是合理的，而目前这种强制性的“就近入学”实际上是剥夺了薄弱学校服务区内学生的合法权利，由于优质学校一般只占学校总数的10%左右，这就使得十倍于优质学校服务区内的学生利益受到“合法”侵犯。尽管这并不是政府“强制性就近入学”政策的初衷，但却是这一政策的实际结果。
[9] 对公办学校改制政策更深入的讨论见本书第六章和第九章。
[10] 改制学校在遭到公办学校攻击的同时还遭到民办学校的普遍攻击，这是一个不合逻辑的现象。对此所做的进一步分析表明，尽管优质公办学校改制后在价格上削弱了他们对民办学校的竞争力，但由于他们改制后可以在一个更大的范围内招生，因此在优秀学生的争夺上给民办学校带来更大的压力，同时由于他们具有更好的品牌效应，也对民办学校的招生空间造成挤压。
[11] 产权问题和公平问题是“国有民办”二级学院难以解决的难题。见张国华：“‘国有民办二级学院’办学体制质疑”，载《教育发展研究》，2002（3）。
[12] 在2003年民办高等学校的统计数据中还没有将独立学院纳入民办教育统计，说明政府在这个问题上依然存在矛盾心情和模糊认识。
[13] 教育部2004年9月16日公布的截止9月8日止的结果。资料来源：http://www.moe.edu.cn/stat/shbanxue/06.htm。
[14] 反对独立学院政策的人士认为，教育部的独立学院政策将给民办高等教育带来灭顶之灾。客观判断，这个结论值得怀疑。尽管该政策会给一些民办高校带来更大的竞争压力，但将在此之后关门的民办高校归咎于这个政策的直接结果理由并不充分，恐怕这些民办高校原来的办学水平较低是一个更加重要的原因，这是其一；其次，应该正确区分作为个体的民办高校和作为集合概念的民办高等教育之间的差异，只要独立学院是民办高等教育的合法成员，民办高等教育的发展步伐并不会因一些民办高等学校的关门而停滞，这个结论尽管对于那些有可能关门的民办高校是残酷的，但却是我们必须面对的事实。
[15] 其实这个问题并不是公办学校的特殊现象。在计划经济体制下，不但是学校，就是企业以及所有其他社会组织都不具有独立的法律身份，因为法人的概念内涵与计划经济体制的概念内涵存在内在的冲突。因此，尽管《中华人民共和国教育法》第二十八条规定了学校具有“按照章程自主管理”等九项权利，但公办学校的办学实践表明，我们的政府和公办学校自己都没有把公办学校当成独立法人看待。
